2013年1月14日，省政府第29次常务会议讨论通过了《辽宁省农村公路管理办法》（以下简称《办法》）。1月23日，陈政高省长签署省政府第278号令正式发布，自2013年4月1日起施行。《办法》的出台，从事权、职权和职能角度确立了县级政府在农村公路建设、养护和管理中的主体地位和主导作用，从法律层面增强了农村公路管理的强制性和约束力，为推进辽宁农村公路的可持续发展提供了有力的法律保障。

　　一、立法背景

　　农村公路是全省公路网的有机组成部分，是农村地区生产生活的先导性、基础性、服务性设施，是农村经济社会发展的基础条件，是建设社会主义新农村的重要内容和必要保障。农村公路建设、养护和管理是农民群众生产生活中最基本、最迫切、惠及面最广的实事。近年来，省委、省政府高度重视农村公路工作，地方各级党委、政府和有关部门，加大投入，加快建设，全省农村公路得到了快速发展。经过“十五”、“十一五”的大规模建设，我省于2002年和2009年分别实现了100%乡（镇）和行政村通沥青（水泥）路面。到2011年底，我省县、乡、村公路总里程达到87282公里，占全省公路总里程的83.9%，其中，县级公路12545公里，乡级公路31232公里，村级公路43505公里。黑色路面里程49319公里，砂石路面里程37963公里，农村公路桥梁总数达到22424座541557延米。

　　随着我省农村公路里程的不断增加，农村公路管理、养护的任务日益艰巨，出现了一些亟待解决的突出问题：一是县级人民政府主体责任没有落实到位；二是农村公路养护管理体制机制不够健全；三是维修改造和养护资金难以得到保证；四是农村公路路政管理体制需要调整和完善。

　　为解决上述存在的突出问题，推进我省农村公路持续科学发展，有必要从我省实际出发，借鉴外省做法，制定我省农村公路管理办法，从法律层面增强农村公路管理养护的强制性和约束力。省交通厅向省政府请示，以省政府令的形式出台我省农村公路管理办法。陈政高省长在省交通厅报送的《关于请尽快出台我省农村公路管理办法的请示》上作出重要批示：“要抓紧出台才好”。省政府法制办、省交通厅召开了农村公路管理办法立法启动会和论证会。省交通厅成立了由张铁民厅长挂帅的办法起草领导小组，厅法规处、公路局、路政局组织专人起草了办法初稿，省政府法制办提前介入，并审核修改。经反复认真修改完善，完成了办法草案。

　　二、农村公路的管理范畴

　　农村公路管理范畴是否确定的科学、合理，直接关系到管理对象的明确和职责界限。国务院办公厅印发的《农村公路管理养护体制改革方案的通知》（国办发〔2015〕49号）明确：“农村公路（包括县道、乡道和村道）是全国公路网的有机组成部分，是农村重要的公益性基础设施。”长期以来，我省对县道是按照干线公路管理模式来管理养护的。这样的管理模式对推动我省公路事业发展发挥了积极作用，但随着燃油税改革的实施，县道的管理模式已经不适应我省公路自身发展的需要，并且与国家现行法律、法规和政策不符。《办法》第二条将县道明确为农村公路，既符合我省公路事业发展的迫切需要，又与国家法律、法规相一致，有利于我省农村公路健康可持续发展。

　　三、农村公路建设、管理养护责任主体

　　为切实解决县级人民政府主体责任落实不到位问题，依据《公路法》、国务院《农村公路管理养护体制改革方案》、《辽宁省公路条例》和省政府《全省农村公路管理养护体制改革实施方案》，《办法》第五条规定：市、县政府应当将农村公路发展纳入本行政区国民经济和社会发展规划，保证对农村公路的资金投入。县政府是本行政区农村公路建设、养护、管理的责任主体，应当将农村公路工作纳入县政府年度工作目标，并组织协调有关部门做好农村公路工作。市、县、乡（镇）政府应逐级签订农村公路工作目标责任状，将目标完成情况，按有关规定纳入绩效考核。第六条规定：省、市、县交通行政部门负责本行政区域内的农村公路工作，其所属的公路管理机构依法履行农村公路行政管理职责。乡（镇）政府在县政府确定的职责范围内，负责乡道、村道建设、养护和管理的有关工作。

　　四、农村公路规划编制

　　农村公路规划是农村公路建设和管理的基本依据。《办法》第八条规定：农村公路规划应当根据国民经济和社会发展规划，结合人民群众生产生活需要进行编制，符合国家和省农村公路发展目标，与国道、省道、县道发展规划和其他方式的交通运输发展规划相协调，并与城乡规划等相衔接。为规范农村公路规划报批程序，《办法》第九条规定：县道规划由县交通行政部门会同同级有关部门编制，经本级人民政府审定后，报市人民政府批准，并报省交通行政部门备案。乡道、村道规划由县交通行政部门协助乡（镇）人民政府编制，报县人民政府批准，并报省、市交通行政部门备案。

　　五、农村公路建设

　　为规范农村公路建设计划报批程序，《办法》第十二条规定：县交通行政部门应当根据农村公路规划，结合本地实际，编制年度农村公路建设建议计划，经县人民政府同意，报市交通行政部门核准后，根据省交通行政部门和财政部门共同下达的年度建设资金补贴额度和市配套资金，下达年度建设资金补贴计划，并报省交通行政部门备案。

　　农村公路建设应当根据实际需求，因地制宜，合理地确定建设标准，根据各地区交通的发展状况、地形地貌特点，科学地确定技术指标。因此，《办法》第十三条规定：农村公路建设应当符合国家和省有关公路工程技术标准，节约用地、合理利用旧路资源、保护生态环境。农村公路的防护、排水以及交通标志等交通安全和其他附属设施应当与主体工程同步建设。

　　为规范农村公路建设管理行为，《办法》第十五条、第十六条对农村公路建设履行基本建设程序，实行项目法人制、招投标制、合同管理制、工程监理制，实行安全生产责任制和工程质量责任追究制以及工程竣工验收等作出了明确规定。

　　六、农村公路养护

　　为切实加强农村公路养护工作，坚持建养并重、协调发展，确保按照国家公路养护技术规范、操作规程和省有关技术政策组织实施，保证农村公路处于良好的技术状态。《办法》第十七条、第十八条、第十九条、第二十条对农村公路养护体系建立、养护计划编制、养护运行机制等问题做出了具体规定：一是县政府应建立健全符合农村公路养护管理实际的公路养护组织体系和运行机制；二是农村公路专业化养护中的大中修工程的年度建议性计划由县交通行政主管部门编制，经县政府同意，报市交通行政主管部门下达，报省交通行政部门备案。农村公路的小修工程和非专业化养护年度计划由县公路管理机构编制，报县交通行政部门批准，报市交通行政部门备案；三是农村公路的专业化养护由县交通行政部门负责，由其所属的公路管理机构组织实施。非专业化养护由乡（镇）政府和村民委员会负责。农村公路的小修工程和非专业化养护可以采取建立群众性、专业性养护组织或者由个人分段承包等方式进行。

　　七、农村公路路政管理

　　我省普通公路路政管理实行省、市、县垂直管理的体制，由于县级以上公路治超和路政管理任务繁重，人员不足，力量不够，导致农村公路的路政管理和治超工作极为薄弱，特别是重车通行对农村公路造成破损的情况较为普遍。为从根本上解决农村公路路政管理问题，根据《公路法》、《辽宁省公路条例》和《公路安全保护条例》，结合我省实际，《办法》第二十六条、第二十七条、第二十八条对农村公路路政管理体制、工作职责、建筑控制区范围做出了明确规定：一是县交通行政部门所属的公路管理机构依法负责本行政区域内农村公路路政管理工作，接受省、市交通行政部门和路政管理部门的行业管理和业务指导；二是明确了县公路管理机构履行七个方面的农村公路路政管理职责；三是规定了农村公路建筑控制区的范围：从公路用地外缘起向外的距离标准为：县道不少于10米，乡道不少于5米，村道不少于3米。

　　八、农村公路资金筹措与管理

　　为解决农村公路建设、养护、管理缺乏固定资金来源，需由地方政府财政筹集的资金不到位等问题，《办法》第二十九条、第三十条、第三十一条对农村公路资金筹措机制、主要资金来源和资金管理等问题做出了具体要求：一是市、县政府应当建立政府公共财政投入为主、多渠道筹措、鼓励社会各界共同参与的农村公路建设、管理养护资金筹措机制；二是农村公路建设、管理养护资金由县人民政府负责筹集，省、市财政按照规定给予相应补助；三是农村公路建设由省交通行政部门会同省财政按照规定给予资金补助，市财政按照不低于省规定补助标准配套，建设资金其他部分由县人民政府自筹；四是省建立农村公路养护补助专项资金，省交通行政部门会同省财政部门根据农村公路养护里程、维修养护周期和工作目标考评情况等分解下达县人民政府，市财政按照不低于省制定的标准配套养护资金，养护资金其他部分由县人民政府按照省确定的标准自筹解决，并纳入县财政预算。五是农村公路建设、管理养护资金，应当实行部门预算管理，专帐核算、专款专用，接受审计、财政、交通等部门的监督检查，任何单位和个人不得截留、挤占和挪用。

　　文件链接：辽宁省人民政府办公厅转发省交通厅 省财政厅关于进一步加强全省农村公路管理工作实施意见的通知（辽政办发〔2016〕16号）